ルワンダはコンゴ反政府勢力(M23)を支援しているのか？？

コンゴ民主共和国（以下「コンゴ」）では、2012年11月20日から12月1日にかけて、反政府勢力(M23)が東部の都市を占拠した。現時点では「嵐の前の静けさ」の状況にあるが、これから内戦に突入して多数の住民に死傷者がでる危険性がある。

日本のメディアはあまり報じていないが、欧米のメディアは5月頃から報道している。本件は次のような重要な問題を惹起している。
①政治的・軍事的な脆弱国において、国内紛争を回避するにはどうすべきか？
②一部の有識者は「ルワンダがコンゴの反政府勢力を支援している」と注意喚起しているが、安保理、当事国、国際社会はどのように対処すべきか？

ルワンダがコンゴの反政府勢力を支援しているのか否かの認定は、公平な立場にいる第三者が関係者の意見を聞き、事実確認をしなければならないほどの難しい問題である。このブログでは、有識者とルワンダ政府の両方の意見を紹介し、ネットに掲載されている第一次資料のURLを紹介する。

ルワンダに対する援助を凍結するか否かで、英国の「国際開発省」と「下院国際開発委員会」が議論しているが、日本の政治システムを改善するために参考になるはずである。多くの衆議院選挙の立候補者は「官僚支配を打破する」と主張していたが、そのヒントを得られるはずである。



【 ニュース 】

英国、ルワンダへの資金援助を凍結へ　[1]2012.12.01 （ＣＮＮ） 

英国は、アフリカ中部ルワンダ共和国が隣のコンゴ（旧ザイール）の反政府武装勢力を支援しているとして、ルワンダへの資金援助の凍結を決めた。英閣僚が３０日に明らかにした。英国は１２月に、ルワンダに総額２１００万ポンド（約２８億円）の資金援助を予定していた。

コンゴの反政府武装組織Ｍ２３は１０日前、数日間に及ぶ政府軍との激しい戦闘の後にコンゴ東部の都市ゴマを制圧。その後、アフリカ連合（ＡＵ）や周辺諸国の首脳はＭ２３をゴマから撤退させる計画を練り、Ｍ２３も撤退を示唆していたが、３０日になってもゴマにとどまっていた。

英国のグリーニング国際開発相は、「ルワンダがＭ２３に関与しているとの信頼性のある複数の報告があり、英政府は懸念を示してきた」とし、さらに「われわれは、この地域の紛争の持続的な解決策を模索しており、コンゴ東部の状況を打開するための平和的解決策を確保すべくルワンダ、コンゴ両政府と連携していく」と述べた。
国連や多くの援助国は、ルワンダが武器や兵士の供給を通じてＭ２３を支援していると非難してきたが、ルワンダのカガメ大統領はこの疑惑を繰り返し否定してきた。
ルワンダのムシキワボ外相は今回の英国の措置について遺憾の意を示した。
外相は「英国の（援助凍結の）決定は誤った疑惑に基づいている。われわれは半年前からこの疑惑が誤りだと指摘してきた」とし、さらに「援助を政治目的に利用すべきではない。コンゴの平和はルワンダに依存していない。英国の措置は逆効果だ」と付け加えた。

【 解説 】

１．コンゴ東部の現状

M23を説明するには、本来であれば少なくとも1990年代まで遡らないといけないが、ここでは直近の事情を説明する。ただ、植民地の傷跡、多数の部族の存在と部族間の怨念、豊富な資源の存在、腐敗・独裁・民主主義が欠如しており、コンゴ内戦では 540万人以上、ルワンダ虐殺では 80万人以上が死亡している---という歴史があることを、覚えておく必要がある。（簡単だが、図1に、コンゴとルワンダの「相関図」を描いた。）

(1)　M23の構成員

2006年12月、CNDP(人民防衛国民会議)という反政府勢力(ツチ族)が ヌクンダ(Nkunda)将軍により組織された。2009年1月、ヌクンダ将軍がルワンダに拘束された後は、ンタガンダ(Ntaganda)将軍が代表となった。同年3月、カビラ(Kabila)大統領は融和政策をとり、CNDPとの間に「3月23日合意」が結ばれ、CNDPはコンゴ国軍に合流した[2]。だだし、実際には、国軍はCNDPを同化・統合できずにおり、実質的に２つの軍隊が存在していた。

なお、ンタガンダ将軍は、2006年以降2回にわたり国際刑事裁判所により逮捕状が出されている人物であるが、カビラ大統領は「正義より平和」という理由で彼を保護していた。しかし、国際社会の圧力などがあり、2012年4月、カビラ大統領がンタガンダ将軍を逮捕する可能性があると発表した。

2012年4月、元CNDPの兵士は国軍を離脱し、自らの組織を「March 23」(M23)と名乗った。3月23日の合意内容が満たされていないという不満、そして、ンタガンダ将軍を守ることなどが主な理由だと言われている。

当初のM23の人数は300名で、軍のリーダーはマケンガ(Sultani Makenga)将軍、軍以外のリーダーはルニガ司教(Bishop Jean-Marie Runiga Lugerero)である。

図1：コンゴの軍と反政府勢力の相関図

(2) M23の勢力拡大

2012年5月になると、人権NGO団体、米国国務省、安保理などが注目し、警告を発するようになった。2012年5月、BBCは国連の内部資料に基づき、ルワンダがM23を支援していると報道した。[3]

M23は勢力範囲を広げるに伴い（図2 参照)、住民が避難した。現在では50万人以上とも推定されている[4]。そして、2012年11月20日、東部の都市ゴマ(Goma)を制圧した。

ルワンダとウガンダの仲介があり、12月1日にM23はゴマから20Km程度離れた場所に移動して、現在待機中である。最新の報道では、コンゴ政府はM23と交渉する用意があると発表した。もし交渉が決裂して内戦になった場合、M23が使える武器・弾薬が問題になるが、ゴマを占拠した際にM23兵士の一人が「ゴマだけで、我々は500トンの武器を手に入れた。ミサイル、武器、戦車さえ手に入れた。」と発言している。[5]

図2: M23の勢力範囲（2012年6月と9月）

２．国連専門家グループの主張

コンゴ内戦を再発させないために、国連コンゴ民主共和国安定化ミッション(MONUSCO)が派遣されている。武装勢力への武器禁輸を強化するために、専門家グループ(Group of Experts)が設置され、年に2～3のレポートが安保理・制裁委員会に提出されている。レポートには、5～6名の専門家の名前が列挙されている。

(1) 専門家グループの主張

・ルワンダ国軍(RDF)が訓練した兵士がM23に入隊している。
・ルワンダはM23に武器・弾薬を供給している。
・M23を支援している中心人物（准将）はGisenyi（コンゴとの国境に近いKivu湖畔の町）に滞在しており、M23はGisenyiからBakavu（コンゴ）に船で移動している。
・コンゴのビジネスマンがルワンダを訪問し、M23への資金援助について話し合った。
・ルワンダ防衛省の将軍が資金、後方支援をしている。
・Bosco Ntaganda将軍は、ルワンダで家を所有している、など。

(2) 専門家グループによるレポート一覧[6]

　①安保理が公開しているもの
2012年6月21日付「中間報告書」(137頁)
2012年6月27日付「中間報告書の添付資料」(48頁)
2012年11月15日付「最終報告書」(204頁)
　②現在のところ未公開のもの
2012年11月26日付レター　(16頁)
　③米国上院外交委員会が公開しているもの
2012年12月11日 Steven Hegeの証言　(11頁)



３．ルワンダの対応

専門家グループの報告書に対し激怒したルワンダは、下記の一連の手段で対抗している。

ルワンダは、ニューヨークの法律事務所を雇い、7月下旬には長文の反駁レポートを国連に提出した。10月中旬、外務・協力大臣(Louise Mushikiwabo)は、専門家グループを提訴する用意があると発言した[7]。しかし、国際社会はルワンダの主張を無視している。12月上旬、財務・経済計画大臣(John Rwangombwa)は、「ルワンダは国連の資料に反駁しているにもかかわらず、援助国はルワンダに対し反応を示さない。これは援助支援国と被支援国との間の『援助の効果向上(aid effectiveness)とパートナーシップに関する原則』に反している。」と発言している。[8]


(1)国連専門家グループの報告書を否定

①2012年5月28日のBBCの放送があった当日に外務・協力大臣は、反論のコメントを発表した。[9]
 ・ルワンダ政府はコンゴ東部には如何なる関与もしていない。
 ・MONUSCOはコンゴ東部に於ける一触即発の状況悪化を狙って、誤った噂を広めている
 ・ヒューマン・ライツ・ウォッチのようなロビー団体の無責任な言葉は、銃弾やナタに劣らず危険である。
②2012年7月27日、安保理に対し、反論書 (131頁)を提出した。[10]
③2012年10月9日、安保理に対し、米国の法律事務所(Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP)が作成したレポート(9頁）を提出した。[11]
④外務・協力大臣は、ビデオでも情報を発信している。[12]


(2)安保理非常任委員の地位獲得

2012年10月18日、国連安全保障理事会の非常任理事国にルワンダが選ばれた。5ヶ国の常任理事国に加えて10ヶ国の非常任理事国があり、内、5ヶ国の任期(2年間）が2012年12月に終了するので、今回選挙があった。[13]　なお、5議席の再選の内、1議席はアフリカに割り当てられており、ルワンダ以外に立候補がなかった。[14]


(3)Agaciro運動の推進

2012年8月23日、カガメ大統領はアガチロ開発基金を開始を宣言した。それは、2011年の国民対話で提唱されたもので、広く国民から寄付が集められる。この基金を財源とした開発プログラムを通じ、長期開発目標(Vision 2020)の達成に貢献しようとするものである。（ただし、カガメ大統領は、この基金は先進国の援助凍結を代替するものではないと発言している。）[15]



４．援助国の動向

2012年6月に発表された専門家グループの「中間報告及び添付資料」を受けて、米国(7/22)、英国とオランダ(7/26)、ドイツ(7/28)、スウェーデン(8/13)、EU(9/27)の順番で、ルワンダに対する援助が凍結された。

(1) 英国

マスコミを賑わしたのが英国であった。英国は、2012-2013年度の援助金37百万ポンドを2回に分けて供与する予定であった。（1回目は2012年7月に16百万ポンド。2回目は12月に21百万ポンド。）しかし、ルワンダがM23を支援しているとの疑惑がでたので、英国国際開発省のAndrew Mitchell大臣は、1回目の供与を凍結した。調査のために大臣自らがルワンダを訪問し、カガメ大統領に面談した後、半分の8百万ポンドを供与することにし、残りは2回目で調整することになった。[16]

一度凍結を発表しておきながら、内閣改造(9月4日)でその職を離れる直前に駆け込みでその決定をしたこともあり、野党や世論の反対の声が上がった。議会や国際開発省を監督する下院国際開発委員会の審議を経て、後任者のJustine Greening大臣は、11月30日、第2回給付を凍結すると発表した。[17]  (この間の議会等の審議は、文末「コメント欄」を参照。）

英国が援助を凍結する決定を下す前、ブレア元首相は、11月24日、以下の趣旨の声明を発表した。[18]
「ルワンダは衛生と教育部門で急速に発展しており、援助を有効に利用している国の一つである。
コンゴ（東部）の問題はICFLRと国際社会が向き合う問題であり、ルワンダの人々への援助を停止させるのは反対である。ルワンダの人々の生活を向上させる援助は継続されるべきである。」

ルワンダが援助国の支援を有効に使っているという点は、下図をみても判る。2000/2001年と2010/2011年の10年間を比べた場合、貧困層は59%が45%に、極貧層は40%が24%に減少している。[19]

図3：ルワンダ貧困層削減の成果

(2) 米国

ルワンダに対する援助を最初に凍結したのは米国であるが、それは軍事費に限定したものであり、金額は20万ドルであった。過去10年間に1,000百万ドル　10億ドルを援助していることを考えれば20万ドルなどは「バケツのなかの一滴だ」との批判がある。[20]

米国のスタンスは、国務省アフリカ局Johnnie Carson次官補が発言しているように、「公開の場でカガメ大統領を非難するよりも、静かな外交のほうが良い(quiet diplomacy was better than publicly calling out Mr. Kagame)」というものである。

2012年11月20日、安保理は、M23がゴマから即時撤退する決議（決議2076）を採択した。審議では、コンゴ代表がルワンダを避難しているが、決議文には「M23を支援している外部の支援者(any and all external support to the M23)」と書くだけで、ルワンダを名指しで非難していない[21]。Susan Rice米国国連大使が強く働きかけていた、との指摘がある。[22]

2012年12月、議員の一部やNGOなどは、コンゴの不安定な情勢に対し、オバマ大統領が積極的政策をとるよう要請した。
①下院委員会が公聴会を開催し、4人の証人からヒアリングをした。[23]
②下院民主党議員(13人）が大統領宛にレターを提出した。[24]
③NGO(14団体）が大統領宛にレターを提出した。[25]

【 コメント 】

１．「専門家グループ報告書」の取り扱い

ルワンダは、既に報告書の内容に反駁し、また、国連が「専門家」を選任する際の審査方法にも問題を提起した。ルワンダは2013年1月から2年間、安保理の非常任理事国となるが、どのように説明責任を果たすのか？

国連専門家グループの代表者(Steve Hege)は、2012年12月11日に開催された米国上院外交委員会において、「個人の資格」で証言し、再反駁している。

組織としての安保理はどのように対応するのか？

　① 専門家グループは11月30日に任期切れになっているが、更新するのか？

　② ルワンダが非常任理事国になる以上、安保理はルワンダの要求を無視できないはずだが、どのようにして報告書の事実関係を検証するのか？

２．ルワンダへの援助国の対応周辺国と英米の対応

コンゴ正規軍とM23との間の内戦を防ぐには、国連、周辺国と先進国の圧力が必要である。

(1) 国連

残念ながら、国連コンゴ民主共和国安定化ミッション(MONUSCO)には過度の期待はできない。 MONUSCOのマンデートは市民、NGO、国連職員・施設を守ることであり、19,000人以上（その内、東部に6,000人）の制服組が派遣されている[26]が、日常的に発生しているレイプ事件さえ解決できないでいる。（一説には１日平均1,100件発生している[27]。）ましてや、ゴマのような市街地を反乱軍から守ることではないのである。

(2) 周辺国とルワンダの援助国

現実には、ルワンダ、コンゴ、タンザニアなどの周辺国による外交力と軍事力が果たす役割が大きいが(例えば、大湖地域国際会議(ICGLR) ）、その力を発揮させるには、援助国による後押しが必要である。援助国は以下の選択肢の中から、どれを選ぶべきか？

　① M23を支援しないように圧力をかける。（ルワンダがM23を支援しているという前提で。）

　現在、メディアや一部の国は、ルワンダがM23を支援しているという嫌疑を前提にしており、ルワンダの反駁を無視している。このような状況で、ルワンダから最大の協力を引き出すのは困難だろう。

　② M23を支援しないように圧力をかける。（M23が支援しているとの前提には立たない。）

　これは一般論であり、必ずしもルワンダを敵視していないので、特段の問題はないだろう。

　③ 内戦そのものが発生しないように関係諸国の協力を求める（圧力をかける）。

　これが最も重要であると思うが、これまでのところ、この立場で書かれている記事はあまり見ない。

欧米諸国は「援助」をテコにして圧力をかけようとしている。ルワンダの国家予算の40%を援助に依存しているので[28]、軍事予算だけでなく、貧困層も影響を受けるのは必須である。また、ルワンダだけでなく、周辺国の経済にも影響があるだろう。そのため、欧米諸国は援助凍結のメリットとデメリットのバランスをとりながら圧力をかける必要がある。今回の出来事でルワンダは国の発展を「援助」に頼るのはリスクであることを痛感したであろう。今後は、外国の「投資」を誘致するはずである。

３．英国に学ぶ

本件を調べていくなかで、英国と日本の政治家のレベル、政治体制の違いを改めて認識させられた。英国では、議員には専門知識があり、自分の言葉で議論できる能力がある。また、議会は委員会に権限を持たせ、情報収集・公開に努めている印象を受けた。議会が省庁を監督し、方向性を示している。

(1)省と委員会

英国下院は、「国際開発省」(Department for International Development）の支出、業務、及び大臣の政策を監督(examine)するために、「下院国際開発委員会」(International Development Committee)を設置している。この関係は他の省でも同じである。

(2)情報収集と公開

同委員会が下院に提出する報告書には、問題の所在と背景、結論、議会への勧告、会議録(oral evidence)、参考意見書(written evidence)が添付されている。参考意見書は専門家やロビー団体が委員会に提出したものだが、英国の議会には「Have your say (意見を言おう)」というスローガンがあり、意見書を提出できるシステムになっている[29]。 報告書は委員会のホームページで公開されている。[30]

委員会・議会の様子（各画像をクリックすると、新しいウインドウを開いて、ビデオのページにジャンプします。）

ビデオ-1：委員会：Andrew Mitchell前大臣がルワンダに対して本年度第１回の援助金を交付したことに対し、委員会が長時間にわたり事情聴取している。（2012/11/8）[31]

ビデオ-2：委員会：Justine Greening現大臣に対する事情聴取（2012/11/13）[32]

ビデオ-3：議会：Justine Greening大臣（2012/10/31）[33]

ビデオ-4：議会：Justine Greening大臣（2012/11/19）[34]

【 参考資料 】

[1] CNN記事(2012/12/1) 「英国、ルワンダへの資金援助を凍結へ」
[2] Mach 23 Agreement の内容
[3] 国際社会による最初の警告
BBC(2012/5/28)「Rwanda 'supporting DR Congo mutineers'」
HRW英語版（2012/6/4）「DR Congo: Rwanda Should Stop Aiding War Crimes Suspect」
HRW日本語版(2012/6/12)　
[4] 米国国務次官補Johnnie Carsonの証言(2012/12/11)
[5] 2012/12/8記事「A Moment of Dialogue in the Chaos of Congo」
[6]専門家グループのレポート入手先
①安保理が公開
2012年6月21日「Interim report of the Group of Experts」(S/2012/348)
2012年6月27日「Addendum to the Interim report of the Group of Experts」(S/2012/348/Add.1)
2012年11月15日「Final report of the Group of Experts」(S/2012/843)
②未公開
2012年11月26日付レター　
2012年11月26日「Letter dated 26 November 2012 from the Coordinator of the Group of Expert」(S/AC.43/2121/COMM.64)
③米国上院外交委員会が公開
米国上院外交委員会　
Steve Hege　
[7]Metro(2012/10/16) 「Exclusive interview: Louise Mushikiwabo Rwandan Foreign Minister」
[8] Global Times (2012/12/6) 「Rwanda concerned with no response to DR Congo accusations' rebuttal」
[9] Rwanda Rejects Fulse and Dangerous Claims May 28
[10] RWANDA'S RESPONSE TO THE ALLEGATIONS CONTAINED IN THE ADDENDUM TO THE UN GROUP OF EXPERTS INTERIM REPORT
 (a)完全版(添付資料あり)
 (b)2012/8/2 All Africa記事 「Rwanda's Response to the Allegations Contained in the Addendum to the UN Group of Experts Interim Report」
[11] METHODOLOGICAL AND INVESTIGATIVE SHORTCOMINGS OF THE GROUP OF EXPERTS' INTERIM REPORT
Review of the Interim Report (S/2012/348) and Addenda (S/2012/348/Add.1 and S/AC.43/2012/Note.14)
(Prepared at the Request of the Government of Rwanda by Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP) October 9, 2012
[12]
2012/6/25「Rwandan Foreign Minister - Press Conference at UN about situation in eastern DRC」 
2012/8/29「Rwanda's Mushikiwabo Tells Inner City Press UN Looks for Excuses」
http://www.youtube.com/watch?v=sQPTuK2wq8Q
http://www.innercitypress.com/rwanda5hege082912.html
2012/9/6「Louise Mushikiwabo, Rwandan Foreign Minister」 
[13] 朝日新聞(2012/10/18)「安保理理事国に韓国など５カ国　任期満了による改選で」 
[14] Security Council Elections 2012
[15] All Africa記事(2012/10/4) 「Nyaruguru District - Muganza Residents Raise Rwf 5 Million in Agaciro Development Fund」
在ルワンダ日本大使館「ルワンダ月報」(2012年8月号）
[16] 英国下院議事録（Written Ministerial Statements）(2012/9/4)
[17] 国際開発省プレス発表(2012/11/30)「Rwanda: UK freezes budget support to government」
[18] ブレア事務所(2012/11/24)「Statement on Rwanda」
[19] ルワンダ国立統計研究所(2012/2) THE EVOLUTION OF POVERTY IN RWANDA FROM 2000 T0 2011: RESULTS FROM THE HOUSEHOLD SURVEYS (EICV)
貧困層とは年間一人当たりの収入が2001年価値で、100ドル以下、極貧層とは71ドル以下をいう。
[20] (2012/12/11)　「Obama administration defends Congo policy, rejects congressional criticism」
[21] SECURITY COUNCIL, ADOPTING RESOLUTION 2076, DEMANDS IMMEDIATE WITHDRAWAL OF ‘M23’  REBELS FROM KEY CONGOLESE CITY, END TO ‘ANY AND ALL’ OUTSIDE SUPPORT
[22] NY Times(2012/12/9)「U.N. Ambassador Questioned on U.S. Role in Congo Violence」
Foreign Policy(2012/12/3)「How Rice dialed down the pressure on Rwanda」
[23] The Devastating Crisis in Eastern Congo 下院外交委員会(2012/12/11)
[24] 議員のレター (2012/12/11)
[25] NGOのレター (2012/12/10)
[26] 国連コンゴ民主共和国安定化ミッション(MONUSCO)
「Neutral force proposed to replace much-maligned UN peacekeepers」(2012/12/10)
[27] AFP記事(2011/5/11)「More than 1,100 women raped every day, report says」
[28] ロイター(2012/11/9)「West must lift Rwanda aid freeze or risk crisis: AfDB」
[29] Have your say 
[30] 国際開発省作成の報告書「UK Aid to Rwanda」
Volume I 
Volume II
[31] Andrew Mitchell前大臣
[32] Justine Greening現大臣
[33] International development questions
[34] Ministers deny 'profound error' on Rwanda aid


<その他>
MONUSCOとOHCHRの共著　北部キブにおける人権侵害調査（2012年4月～9月）報告書
報告書に関するプレス発表

「世界最悪の紛争『コンゴ』― 平和以外に何でもある国 ―　米川正子（創成社）

コンゴの平和構築と国際社会－成果と難題－  武内進一 (2007/3)